Continuity by Surprise: Explaining the Institutional Stability in Contemporary Peru

September 1, 2018
Cuando las publicaciones académicas sobre América Latina se poblaron de títulos que indicaban un alejamiento del neoliberalismo y un giro a la izquierda, el Perú se convirtió en un caso incómodo. Tal cambio no tuvo lugar a pesar de que el país transitó por procesos electorales, económicos y sociales similares a sus vecinos. Los factores señalados como detonadores del viraje latinoamericano también estaban presentes, pero el desenlace no se asemejaba. La "larga noche neoliberal", como la denominó el presidente ecuatoriano Rafael Correa, no se desvanecía en ese lado del continente. 
 
Ahora bien, la sorpresa no fue solo a nivel comparativo. Es una extrañeza histórica que, allí donde el cambio constante ha sido la norma, el neoliberalismo encontró suelo fértil y echó raíces. Esta manera de estructurar el estado, el mercado y la sociedad - esto es, un régimen de ciudadanía - se instauró en el Perú con la Constitución de 1993 y se ha mantenido firme desde entonces. No importó que el régimen autoritario que la gestó se desmoronara. Tampoco hubo giro a pesar de la acalorada polarización de la campaña presidencial del 2006, donde el "cambio responsable" triunfó sobre la "gran transformación" (lemas electorales de los candidatos Alan García y Ollanta Humala, respectivamente). Simplemente no hubo cambio. El neoliberalismo incluso sobrevivió al triunfo de Humala, su enemigo político de mayor peso, en la siguiente elección.
 
Para explicar esta sorpresiva estabilidad, planteamos un argumento basado en la literatura de cambio y continuidad institucional. Enfatizamos el balance de poder entre dos tipos de actores: los políticos que buscan el cambio y los actores dentro del Estado (tecnócratas y burócratas) que defienden la continuidad. Dicha dinámica ha evolucionado a tal punto que los políticos reformistas simplemente no pueden controlar a esta nueva capa tecno-burocrática que domina las complejidades de la administración pública y sus procedimientos. La supervivencia continua del neoliberalismo simplemente no es detectada y, cuando sí lo es, los actores estatales usualmente prevalecen. 
 
Dos fuentes alimentan el poder de los actores pro-continuidad. En primer lugar, la progresiva debilidad o ausencia de una clase política ayuda entender su importancia relativa: los partidos políticos reciben votaciones ínfimas, las autoridades elegidas suelen ser novatas y cortoplacistas, y están desconectados de las dinámicas sociales. En segundo lugar, los tecnócratas y burócratas conforman una comunidad epistémica. Comparten y defienden los principios del paradigma social en el que fueron socializados en los noventas, el mismo que se encuentra enraizado en instituciones intelectuales internacionales - especialmente las universidades estadounidenses - y que les permite conformar un esprit de corps alrededor de prácticas, maneras e intereses comunes. Desde una perspectiva histórica, enfatizamos la conformación de estas redes y su expansión dentro del estado.      
 
El artículo también presenta evidencia de las tres estrategias utilizadas por los tecnócratas y burócratas para defender y reproducir el régimen neoliberal. Se demuestra cómo adaptan exitosamente las instituciones del neoliberalismo a nuevos contextos, cómo miembros de núcleo de agencias estatales pro-continuidad progresivamente infiltran otras instituciones y cómo establecen "candados" en organizaciones y políticas públicas para bloquear anticipadamente futuros intentos de reforma. 
 
Las implicancias del trabajo son tres. Teóricamente, rehuimos a los dos extremos arraigados en la teoría sobre desarrollo institucional: por un lado, la estabilidad de largo plazo proveniente de una coyuntura de gran cambio y, por otro lado, el cambio progresivo y lento que ocurre de forma constante. Nuestro análisis muestra que los actores, las estrategias y los procesos graduales juegan un rol en la continuidad de instituciones, no solo en el cambio. La estabilidad contingente, basada en la precariedad, también es posible. Empíricamente, la evidencia presentada se basa no solo en entrevistas con políticos, burócratas y tecnócratas sino también en una base de datos original que sistematiza la información de los ministros y principales burócratas entre 2000 y 2012. Finalmente, la investigación pone sobre el centro de la discusión la relación entre actores no elegidos encargados de las políticas públicas y de políticos electos. El Perú contemporáneo parece ser una versión extrema de las democracias tecnocráticas señaladas, a fines de los noventa, por Miguel Ángel Centeno y Patricio Silva. ¿Hasta que punto los expertos y burócratas no elegidos pueden seguir al mando de los aspectos centrales que rigen un país sin poner en riesgo la democracia? ¿Puede una clase política precaria, sin lazos con la sociedad, depender de una pequeña e informal pero altamente calificada capa tecno-burocrática? ¿Por cuánto tiempo sobrevive un status quo en ausencia de pactos explícitos, consensos, bases legales, ni en partidos políticos o fuerzas sociales fuertes?
 
 
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Artículo en LARR: 
 
Vergara, Alberto & Encinas, Daniel. "Continuity by Surprise: Explaining Institutional Stability in Contemporary Peru." Latin American Research Review, vol. 51 no. 1, 2016, pp. 159-180. Project MUSE, doi:10.1353/lar.2016.0006
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About Author(s)

Alberto Vergara
Alberto Vergara es profesor e investigador de la Universidad del Pacifico (Lima, Perú). Estudió un doctorado en ciencia política en la Universidad de Montreal y fue investigador post-doctoral en la Universidad de Harvard. Sus artículos académicos han aparecido en el Journal of Politics in Latin America, Latin American Research Review, Journal of Democracy, entre otros. Sus libros más recientes son La danza hostil: Poderes sub-nacionales y Estado central en Bolivia y Perú (Lima, IEP, 2015) y la segunda edición de Ciudadanos sin República (Lima: Planeta, 2018). Próximamente, publicará el libro Politics after Violence (Austin, Texas University Press, en prensa) como co-editor junto a Hillel Soifer
Daniel Encinas Zevallos
Es estudiante del programa de doctorado en ciencia política de la Universidad de Northwestern. Ha publicado artículos académicos en Latin America Research Review, la Revista de Ciencia Política (Santiago), Politai y la Revista de Ciencia Política y Gobierno. Tiene un capítulo (con Alberto Vergara) en el libro Politics after Violence (Austin, Texas University Press, en prensa) sobre los legados de la violencia política en Perú en la derecha peruana