Condicionalidades en el combate a la pobreza en América Latina: revisando la cadena causal

September 29, 2020
Todos los países de América Latina han establecido condicionalidades en sus programas de transferencias para la población más pobre y vulnerable. En general, los programas condicionan la transferencia de ingreso a la asistencia educativa y la realización de controles médicos periódicos de los niños y adolescentes. 
 
Hasta ahora, buena parte de los estudios sobre condicionalidades han estado centrado en los resultados y en determinar si las condicionalidades logran o no el impacto esperado en la población. En nuestro artículo argumentamos que las evaluaciones de impacto, aunque útiles, suelen dar por sentado que para que las condicionalidades funcionen la implementación debe garantizar algunos procesos. Concretamente, en la teoría causal que subyace a las condicionalidades se dan por sentado ciertos eslabones hipotéticos que debería operar para que la condicionalidad genere los impactos esperados en materia educativa y sanitaria. En primer lugar, se asume que las condicionalidades se comunican en forma adecuada y precisa a los receptores. En segundo lugar, se supone que los receptores reciben la información en forma adecuada y precisa (sin confusiones), y entonces conocen la existencia de la condicionalidad para mantener las prestaciones monetarias. En tercer lugar, se espera que los receptores identifiquen el incentivo de la transferencia asociado a la condicionalidad, y entiendan que el no cumplir con las conductas los lleva a perder la prestación y, en definitiva, se apropien de las reglas y entienden las consecuencias de no cumplir con ellas. En cuarto lugar, en simultáneo con lo anterior, se asume que los organismos encargados de monitorear el cumplimiento de las condicionalidades llevan a cabo esta tarea, aplicando las sanciones establecidas a quienes no cumplen. En quinto lugar, los receptores que no cumplían modificaron su conducta llevándolos a la escuela y al control de salud. También se consigna la posibilidad de que los receptores no cumplan con las condicionalidades, no por no conocerlas o valorarlas como es deseable, sino por razones ajenas a su voluntad (como la ausencia de servicios o cupos disponibles en los servicios educativos o de salud). 
 
En este artículo planteamos que el análisis centrado en los impactos en la población debe ser complementado con la evidencia que existe sobre cómo las condicionalidades han sido llevadas a cabo —es decir, el contraste entre el diseño y la implementación de la política.  En particular, analizamos los procesos de implementación de las condicionalidades en dos políticas que transfieren ingresos —la Asignación Universal por Hijo (AUH) en Argentina y las Asignaciones Familiares (AFAM-PE) en Uruguay, indagando el funcionamiento de la teoría causal que subyace al diseño de las condicionalidades en ambos países y que supone que en la etapa de implementación se informa sobre ellas, se monitorea su cumplimiento y se sanciona su no cumplimiento. El foco no está puesto en si las condicionalidades en estos dos países efectivamente modifican las conductas de los receptores, sino qué condiciones de implementación existen para que ese objetivo se cumpla. 
 
Nuestro análisis muestra cómo funciona en los hechos la relación causal teórica que es esperable que se cumpla en la etapa de implementación de ambas políticas para que la condicionalidad pueda efectivamente modificar la conducta de las familias. Una primera mirada sobre el caso argentino y uruguayo, enfocado en el tipo de política en que las condicionalidades se insertan y el porcentaje de suspendidos, podría llevar a pensar que existía un alto grado de similitud respecto del instrumento bajo análisis. Sin embargo, la evidencia presentada en este artículo echa por tierra este supuesto inicial. 
 
El acceso de la información sobre los derechos y deberes de los/as receptores/as, en especial las condicionalidades y su implementación, es uno de los elementos fundamentales para el correcto desarrollo del mecanismo causal; y un punto de diferencia entre ambas políticas. En Argentina, las familias receptoras cuentan con un amplio conocimiento sobre las condicionalidades. Sin embargo, existe menos conocimiento sobre el momento en que se aplicará la suspensión, pese a los esfuerzos de ANSES para alertar sobre esto. El proceso de implementación es razonable en los primeros dos eslabones de la cadena causal. El efectivo monitoreo y sanción parece haber producido un cambio conductual en términos de activación hacia la certificación de las condicionalidades ante la ANSES. Este elemento es relevante en el caso argentino, ya que en éste —como se analizó— existe un gap entre cumplimiento y comprobación. En Uruguay, la débil comunicación del dispositivo se traduce en desconocimiento a la hora de identificar requisitos, confundiendo los de la antigua ley de Asignaciones Familiares con la actual. También es visible el desconocimiento de la existencia de contrapartidas y a quién acudir para solicitar información sobre estos aspectos. Esto trae aparejado dificultades en relación a la apropiación de las reglas de juego por parte de las familias. En otro plano, las visiones de los entrevistados respecto al significado de la suspensión de la transferencia obligan a reflexionar sobre el lugar que ocupa la condicionalidad en la política y también sobre los procesos asociados a la gestión de la suspensión, que pueden llevar a situaciones de mayor vulnerabilidad a las familias que no cumplen. 
 
Otra debilidad en la implementación se evidencia a partir del caso de Argentina. En la AUH el control y monitoreo son fuertes pero, por el diseño del mecanismo de certificación, gran parte de las familias son suspendidas, no tanto por un déficit en la asistencia a los servicios de salud y educación sino que por no acreditar dicha asistencia. Esta configuración puede estar denotando, en el mejor de los casos, un uso ineficiente de los recursos destinados al monitoreo, sanción y reingreso de las familias al programa, en tanto se estarían invirtiendo recursos en suspender y reingresar a familias que en la práctica cumplían con la condicionalidad. 
 
A su vez, la posibilidad que se desarrolle con éxito el mecanismo causal no solo depende de que se desplieguen correctamente cada uno de los eslabones, sino que se garanticen las condiciones para que el cambio de conducta tenga lugar. En este sentido la provisión de la oferta de servicios es una condición imprescindible. A su vez, tanto para el caso de Argentina como de Uruguay, parece necesario que instituciones involucradas en la implementación de las condicionalidades conozcan las razones que están detrás del incumplimiento, en tanto muchas veces éstas pueden estar ligadas a situaciones que escapan a la voluntad de las familias, como ausencia de servicios, falta de cupos, costos de traslado, etc. Más aún, sería deseable contar con herramientas específicas de apoyo para abordar las causas del incumplimiento a fin de que no se produzcan situaciones de doble exclusión: de la transferencia y de los servicios de salud y educación. 
 
El estudio de ambos casos y su comparación indica que la forma en que se implementaron las condicionalidades y la historia de los países en relación al instrumento fue distinta, y en consecuencia las fortalezas y debilidades de la gestión del instrumento también lo fueron. Argentina resolvió con éxito el proceso de comunicación, comprensión y monitoreo y sanción, y en cierta medida se observó una trasformación de la conducta con respecto a los controles de niño sano. Pero pese al relativo éxito del mecanismo causal se observan anualmente hasta seiscientos mil casos suspendidos, debido, en mayor medida, a la falta de acreditación de las condicionalidades que a la falta de cumplimiento. El caso uruguayo complementa al argentino. La implementación del AFAM_PE falló en comunicar las condicionalidades de la política, generando una baja comprensión de las reglas del juego. A su vez, dado que el monitoreo y la sanción no han sido sistemáticos, no es esperable que los incentivos de la política funcionen para promover un cambio de conducta. Pero, en paralelo, Uruguay ha sido exitoso en desarrollar un sistema de certificación de las condicionalidades, con relación directa entre cumplimiento de condicionalidades y certificación de las mismas. 
 
Nuestro análisis muestra cómo dos políticas con diseño muy similar en materia de condicionalidades han generado procesos de implementación diferentes, concentrando debilidades en distintos eslabones de la cadena causal que son necesarios para que las condicionalidades logren su cometido. Estos hallazgos llaman a repensar el lugar que ocupan las condicionalidades en los programas de transferencia de ingreso en la región. 
 
El artículo se puede acceder aquí
 
Cita del artículo: Rossel, C., & Straschnoy, M. (2020). ¿Cuánto pueden condicionar las condicionalidades? Evidencia sobre las asignaciones familiares de Argentina y Uruguay. Latin American Research Review, 55(1), 16–30. DOI: http://doi.org/10.25222/larr.397

 

About Author(s)

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Mora Straschnoy
Licenciada en Sociología, graduada de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales y Magister en Políticas Sociales, UBA. Auxiliar docente en Sociología Política, en la carrera de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA). Becaria de Doctorado CONICET (2013–2018). Investigadora Adscripta del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja”. Los temas de investigación de Mora son las políticas que transfieren ingresos a las familias calificadas como “vulnerables”, el sistema de Asignaciones Familiares, las condicionalidades en salud y educación, las políticas sanitarias destinadas a la población sin cobertura explícita y más específicamente las destinadas a mejorar los controles prenatales. Algunas de sus publicaciones pueden consultarse en: Morastraschnoy.academia.edu
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Cecilia Rossel
Socióloga, y Doctora en Gobierno y Administración Pública, Instituto Universitario Ortega y Gasset – Universidad Complutense de Madrid. Ha sido consultora independiente para distintos organismos públicos y privados (CEPAL; BID, Banco Mundial, OIT, UN-DESA, PNUD, UNICEF, MIDES, OPP) y actualmente se desempeña como profesora de Tiempo Completo en del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Católica del Uruguay. Sus principales áreas de interés en la investigación académica son las relaciones entre ciudadanos y administración pública. También se ha especializado en el estudio de los regímenes de bienestar y políticas sociales.